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余钊飞:《论市域社会治理现代化的制度规范》

来源 : 法学院     作者 : 法学院     时间 : 2020-06-15


民主与法制时报 2020-06-11 第82期



制度规范从表现形式上看可以分为法律、政策、道德、技术、习惯等多种规范,从制定主体上看包括政权机关、市场主体、社会组织等社会治理的主体力量。市域社会治理体系是党委领导下政府和社会共建共治共享的制度体系,包括一整套紧密相连、衔接协调的体制机制和制度安排。市域社会治理现代化通过制度规范、实施机制、地方实践等,有效地将社会治理的精神内核、性格特征和价值观念,渗透到社会治理共同体的每一位成员之中。笔者试从法治、自治、德治、技术四个方面,谈谈市域社会治理的制度体系规范化。


市域社会治理的法治制度规范

市域社会治理现代化是一个不断运用法治思维和法治方式深化社会治理改革,推进经济社会协调发展、化解社会矛盾、维护社会稳定、有力化解社会风险的治理过程。一是建设科学完备的市域法律规范体系,制定权责明晰、便于操作的地方性法规、地方政府规章,为攻克市域社会治理难题提供有效的法律依据。二是建设公正权威的市域法治实施体系,健全落实依法决策机制,推动程序公开化、裁量标准化、行为规范化。三是建设规范严密的市域法治监督体系,特别是要加强对滥用职权、徇私舞弊、贪赃枉法等问题的监督,建立健全立体化、全天候的市域法治监督网络。四是建设务实管用的市域法治保障体系,构建市域统一的公共法律服务网络。

市域社会治理现代化的过程是贯彻落实全面依法治国的过程。如何构建市域治理的社会制度体系,一个重要的方面就是根据市域特点制定相应的社会治理地方性法规。目前,我国只有少数城市制定了相应的社会治理地方性法规,更多的是以政策、规章以及其他规范性文件的形式予以制度化,定型化的地方社会治理立法相对滞后。这方面,经济特区深圳、副省级城市南京先后制定过相应的系统性社会治理法规,浙江省衢州市制定的《衢州市城乡网格管理服务条例》为网格治理法治化积累了重要经验。

市域社会治理的自治制度规范

加快构建民主、开放、包容的市域自治制度规范体系,打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体,提高市域社会治理社会化水平,是推动基层社会治理现代化的重要内容。该领域的社会自治规范体系建设最重要的前提是全面贯彻党的领导和全面依法治国精神,将《中国共产党支部工作条例(试行)》中各级基层党组织领导基层治理的职责贯彻到社会自治的每一个具体单元中。

一是完善基层群众自治机制,健全以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型社区治理体系。这里的基层群众自治制度规范在城市主要是完善城市居民自治制度规范,如完善《居民自治章程》《居民公约》;积极推动小区治理制度化水平,如完善业主委员会运行制度、完善小区《议事规则》《管理规约》为核心的小区治理制度体系。在农村主要是完善村民自治制度规范,如完善《村民自治章程》《村规民约》;积极推进自然村、村民小组制度体系建设。此外,在城乡人口流动背景下,不断完善外来流动人口参与基层群众自治的相应制度建设。

二是完善企事业单位自治机制,健全职工代表大会、工会等民主管理机制,发挥好维护职工权益、化解内部矛盾的作用。该领域是企业治理的核心,也是当代社会治理过程中较薄弱但量大面广的重点领域,建议主要围绕职工代表大会制度、工会制度、重要事务公开制度、职工董事及职工监事会制度等进行重点完善。在教育医疗等重点社会公共服务领域,推动更科学合理的章程等制度规范建设。

三是完善社会组织自治机制,推动城乡社会组织成为制度健全、运行规范、充满活力的自治实体,让社会组织的微治理释放出大能量。完善公司治理中以公司章程为核心的示范性制度规范建设,完善以行业章程、商会章程为核心的市场联合组织的制度规范建设,完善各类非政府组织和社会自治组织的制度规范建设以及社会优良风俗习惯的制度化建设。

四是完善以“网规”为代表的互联网时代网络虚拟空间的自治制度规范体系建设。这里的“网规”是互联网时代新兴的社会自治制度规范之一。随着电子商务的发展,从最初的网络交易习惯到平台交易规则,再到较固定的“网规”及“网规”法治化,网络交易领域制度化、法治化趋势日渐明显。“网规”的范围,从交易领域开始迅速扩展到网络社会的各个领域,网络社会的权力规范与权利义务规范未来也将呈现系统化。在急剧变化的互联网时代,如何把党的领导和群众路线真正贯彻到网络社会自治规范体系中去,也是市域社会治理现代化进程中必须考虑的现实问题之一。

市域社会治理的德治制度规范

德法并举”是新时代社会治理的重要导向和方式,要全面贯彻落实《新时代公民道德建设实施纲要》,坚持以社会主义核心价值观为统领,完善社会、学校、家庭“三位一体”的德育网络建设,加快构建具有中国特色、彰显时代精神、体现地方文化的市域社会治理的德治制度规范体系。

一是加强市域内道德规范法治化提升建设工作。以地方立法推动市域内社会主义道德建设,发挥法治对道德建设的保障和促进作用,把道德导向贯穿法治建设全过程,立法、执法、司法、守法各环节都要体现社会主义道德要求。及时把实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德要求转化为法律规范,推动社会诚信、见义勇为、志愿服务、勤劳节俭、孝老爱亲、保护生态等方面的立法工作。

二是党委政府的公共政策制度从设计制定到实施执行,都要充分体现道德要求,符合人们道德期待,以实现政策目标和道德导向有机统一。科学制定经济社会政策和改革举措,在涉及就业、上学、住房、医疗、收入分配、社会保障、公共卫生等重大民生问题上,妥善处理各方面利益关系,充分体现维护社会公平正义的要求。加强对公共政策的道德风险和道德效果评估,及时纠正与社会主义道德相背离的突出问题,促进公共政策与道德建设良性互动。

三是大力加强职业道德规范建设及实施,正确处理国家、集体、个人关系。加强职业道德建设,大力倡导爱岗敬业、诚实守信、办事公道、服务群众、奉献社会的职业道德,着力推动公务员、教师、医生、商人等重点领域和行业的职业道德建设,建立操作性更强的职业道德实施机制。

四是加强家庭美德建设,培育尊老爱幼、男女平等、夫妻和睦、勤俭持家、邻里团结的家庭美德。加强个人品德建设,推动各级学校思想品德教育创新工作,进一步完善符合当代青少年成长规律的德育体系。将优良的道德风俗习惯予以规范化,使其吸收到各类制度规范体系之中去。

市域社会治理的技术制度规范

市域社会治理现代化需要专业化、智能化的科技支撑,更需要标准化予以规范。技术标准是市域社会治理的重要制度规范之一。新时代,科学规范的标准体系已成为社会治理现代化的重要工具。从制度规范角度看,标准的重要价值在于架起法律与科技之间的桥梁,标准在社会治理层面上具有极为重要的应用价值。标准是对科学、技术和实践经验的总结,其实质是为不同领域的生产、管理活动设置必要的门槛,以及能达到此标准的实施方案,故被广泛地应用在社会治理的每一个领域。根据使用范围划分,标准有国际标准、区域标准、国家标准、专业标准、企业标准。我国目前的标准体系由国家标准、行业标准和地方标准构成,三种标准都由政府主导。这是因为从社会治理角度看,政府应主要负责提供保护人民身体健康与生命安全的公共产品,其主要职责是制定标准并监督实施。

目前,在社会治理标准化领域,主要由国家标准、地方标准、行业标准三部分组成,其中与社会治理紧密相关的标准主要集中在社会治安综合治理领域。社会治理领域有一系列国家标准和地方标准组成,国家层面最重要的三大标准是《社会治安综合治理综治中心建设与管理规范(GB/T33200-2016)》《社会治安综合治理基础数据规范(GB/T 31000-2015)》《城乡社区网格化服务管理规范》(GB/T34300-2017)。如何将这些社会治理的重要标准规范贯彻到综治工作、网格化治理工作,并根据地方实际情况制定并实施相应的地方标准,是社会治理标准化的重要发展目标。在新型工业化和互联网产业加速发展的新时代,社会治理标准化制度体系的构建和完善显得越来越重要。


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